關(guān)于印發(fā)“關(guān)于部分省市輕工城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及職工勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益實現(xiàn)情況的調(diào)研報告”的通知
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關(guān)于部分省市輕工城鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及
職工勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益實現(xiàn)情況的調(diào)研報告
中國財貿(mào)輕紡煙草工會 中華全國手工業(yè)合作總社聯(lián)合調(diào)查組
2015年12月
改革開放以來，我國的集體經(jīng)濟(jì)以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，融入市場經(jīng)濟(jì)元素，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、分配制度、組織形式和體量結(jié)構(gòu)等都出現(xiàn)了很大變化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級步伐加快，集體經(jīng)濟(jì)的資本結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，發(fā)展質(zhì)量和效益不斷提升。但是，部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)不明晰，歷史包袱沉重，缺乏必要的、有針對性的政策扶持，加之固守傳統(tǒng)觀念，難以突破傳統(tǒng)的管理模式，使得這部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)跟不上改革的步伐，長期陷入困境。為進(jìn)一步了解目前輕工城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的基本情況，掌握職工生產(chǎn)生活中的突出困難，提出解決城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出問題的對策建議，中國財貿(mào)輕紡煙草工會和中華全國手工業(yè)合作總社組成聯(lián)合調(diào)查組，對部分省市輕工聯(lián)社系統(tǒng)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和職工勞動經(jīng)濟(jì)權(quán)益實現(xiàn)情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)查采取部分省市手工業(yè)聯(lián)社和抽樣企業(yè)填寫調(diào)查統(tǒng)計表、職工填寫調(diào)查問卷，典型調(diào)查，召開省、市（縣）聯(lián)社、企業(yè)和職工座談會等方式。企業(yè)抽樣問卷調(diào)查涉及山西、遼寧、江蘇、山東、河南、云南等6省部分城市的771家企業(yè)。發(fā)出職工問卷1530份，收回有效問卷1526份?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。
一、城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)基本概況
（一）城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的形成和歷史作用。
建國60多年來，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一個階段是在建國初期到“一五”期間，為解決失業(yè)工人就業(yè)問題，在自愿互利的原則下，通過說服教育和示范，引導(dǎo)城鎮(zhèn)小私有制個體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會主義改造，并組建了一批手工業(yè)供銷合作社和生產(chǎn)合作社，形成了城鎮(zhèn)集體所有制經(jīng)濟(jì)。第二個階段是1958年后到1966年，是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要時期。這一時期，為引導(dǎo)城鎮(zhèn)婦女投身社會主義建設(shè)，解決機關(guān)、學(xué)校、部隊、工廠家屬就業(yè)和解決知識青年待業(yè)問題，興辦了大量街道工廠、“五七”工廠和各種形式的生產(chǎn)、服務(wù)合作社。第三次大發(fā)展是改革開放后到20世紀(jì)90年代初期，城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，改革開放初期的1978年，全國共有集體所有制工業(yè)企業(yè)10.1萬個，職工1215萬人，年產(chǎn)值602.5億元。到1991年，全國城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3315億元、職工3628萬人，達(dá)到歷史高峰。在20世紀(jì)80年代和90年代初，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)占全國工業(yè)總產(chǎn)值的15%以上，占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的20%以上，占城鎮(zhèn)新安置勞動力的30%以上。城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)在擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)、出口創(chuàng)匯、繁榮市場、方便人民生活等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。
（二）城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀。
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，一部分城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)開始以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，形成國有、集體、個人產(chǎn)權(quán)相結(jié)合的混合所有制經(jīng)濟(jì)。我國東部及部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，積極推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)單一的企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)逐步向產(chǎn)權(quán)主體多元化轉(zhuǎn)變，企業(yè)組織形式向多種實現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營體制向資本運營體制轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)集體企業(yè)逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，改革促進(jìn)了城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收到了明顯效果。近年來，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)不斷加大對傳統(tǒng)行業(yè)改造升級的力度，整合盤活各種存量資產(chǎn)，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)，如大力推動工藝美術(shù)、生活服務(wù)等特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。
但是，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)多年積累的歷史包袱和產(chǎn)權(quán)制度問題尚未完全解決，相當(dāng)一部分企業(yè)特別是傳統(tǒng)的集體所有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難增多，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛顯現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)逐步由賣方市場轉(zhuǎn)入買方市場，與城鎮(zhèn)集體企業(yè)傳統(tǒng)的依靠數(shù)量擴(kuò)張發(fā)生了矛盾，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)集體企業(yè)的生存與發(fā)展空間（市場容量）日趨縮小，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)處于萎縮狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2004年末，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)法人單位數(shù)為34.3萬個，占全國企業(yè)法人單位數(shù)的10.5%。國有企業(yè)法人單位數(shù)為17.9萬個，占全國企業(yè)法人單位數(shù)的5.5%。到2013年末，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)法人單位數(shù)減至13.1萬個，減幅為61.8%。而同期國有企業(yè)法人單位數(shù)減幅僅為36.8%，城鎮(zhèn)集體企業(yè)法人單位數(shù)減幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國有企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)萎縮。企業(yè)生產(chǎn)要素成本上升，資源環(huán)境約束不斷加大，利潤增長空間進(jìn)一步壓縮，相當(dāng)一部分傳統(tǒng)城鎮(zhèn)集體企業(yè)虧損嚴(yán)重，負(fù)債率居高不下。據(jù)中華全國手工業(yè)合作總社的數(shù)據(jù)，2014年，全國集體控股企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入28279.6億元，同比增長4.09%；利潤總額1837.8億元，同比增長2.36%。其中輕工集體控股企業(yè)實現(xiàn)主營收入6266.6億元，同比增長5.25%，占全國集體控股企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入的22.16%；利潤總額402.9億元，同比增長4.67%。主營業(yè)務(wù)收入和利潤增長大幅回落。
（三）職工隊伍情況。
1.從職工數(shù)量上看。上世紀(jì)七十、八十年代，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的興起，主要以解決社會就業(yè)為主要目的，而且具有企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小的特點。到1991年，城鎮(zhèn)集體企業(yè)從業(yè)人數(shù)達(dá)到3628萬人，在全國職工人數(shù)中占有較大的比重。2004年末，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工人數(shù)約810萬人。到2013年末，全國城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工人數(shù)減至566萬人，與2004年相比，減幅為30.1%。
2.從文化程度和技術(shù)等級看。我們調(diào)查的企業(yè)在冊職工70226人，其中，初中以下文化程度的職工29703人，占42.3%。而大專以上學(xué)歷的職工13353人，僅占19%。具有中級工、高級工和技師以上技術(shù)等級證書的人員占在冊職工總數(shù)的比重分別為17.1%、6.4%、0.19%。具有初級、中級以上級技術(shù)職稱（含政工、經(jīng)濟(jì)）人員所占比重分別為2.82%、1.51%。集體企業(yè)職工隊伍總體上文化技術(shù)素質(zhì)偏低，成為集體企業(yè)競爭能力、創(chuàng)新能力弱的重要原因之一。
3.從年齡結(jié)構(gòu)看。職工隊伍年齡老化，下崗職工多，離退休職工多。我們調(diào)查統(tǒng)計的771家企業(yè)職工數(shù)據(jù)顯示，在冊職工人數(shù)70226人，其中40歲以上的在冊職工44162人，占比為62.88%。而38621名在崗職工中，25歲以下的年輕職工僅占在崗職工的14.36%。呈現(xiàn)出職工隊伍年齡老化，企業(yè)年輕職工青黃不接的態(tài)勢。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，離退休職工人數(shù)眾多，為在崗職工人數(shù)的104.2%。
（四）工會組織情況。
調(diào)查統(tǒng)計的771家企業(yè)中，僅有328家企業(yè)組建了工會，在崗職工工會會員人數(shù)28273人，占在崗職工總數(shù)的73.2%。下崗職工工會會員人數(shù)13366人，占下崗職工總數(shù)的42.3%。數(shù)據(jù)顯示，42.5%的建會企業(yè)，覆蓋了73.2%的在崗職工，說明超過半數(shù)的企業(yè)屬于中小微企業(yè)，職工人數(shù)不多，工會組建困難。職工問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，81.5%的職工是工會會員，36.5%的職工回答近5年中沒有參加過企業(yè)組織的技術(shù)技能培訓(xùn)。雖然94.1%的職工都簽訂了書面勞動合同，但有11.9%的職工不清楚勞動合同簽訂的條款內(nèi)容。23.7%的職工不清楚企業(yè)召開職工代表大會的情況，職工對工會組織作用發(fā)揮的滿意度僅為57.8%。這些隨機抽樣問卷的數(shù)字表明，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)中小企業(yè)工會組織建設(shè)需要進(jìn)一步完善，力量需要進(jìn)一步加強。而從職工最歡迎的活動看，39.3%職工選擇“技術(shù)比武和技能培訓(xùn)”，35.1%的職工選擇“文藝體育活動”；當(dāng)問及有困難、困惑或發(fā)生勞動糾紛時首先找誰幫助，44.8%的職工選擇“找工會”，24.6%的職工選擇“找黨組織”。14.9%的職工選擇“找企業(yè)行政”，“政府、法院、媒體、同鄉(xiāng)朋友”等選項均不超過5%。這也反映了職工群眾對工會組織的期盼。
二、城鎮(zhèn)集體企業(yè)面臨的突出問題
進(jìn)入90年代中期，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和日趨完善，長期在計劃經(jīng)濟(jì)體制下運行的傳統(tǒng)集體企業(yè)難以適應(yīng)變化了的市場環(huán)境，紛紛陷入困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，并出現(xiàn)諸多難解的問題與矛盾，具體表現(xiàn)為：
（一）企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，拖欠職工工資嚴(yán)重。
城鎮(zhèn)集體企業(yè)中95%以上都是中小微企業(yè)，大多屬于“老、小、窮、虧”企業(yè)，由于人員老化、技術(shù)落后、產(chǎn)品單一、資金短缺、設(shè)備陳舊、管理體制不順，不適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的要求，加上離退休人員和下崗人員多，經(jīng)營性債務(wù)和拖欠職工工資嚴(yán)重，歷史包袱沉重，又缺乏相應(yīng)的政策扶持，大部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營舉步維艱，近50%以上的企業(yè)處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài)。企業(yè)債務(wù)多、歷史包袱沉重，生產(chǎn)經(jīng)營困難，很多企業(yè)實際上已沒有生產(chǎn)經(jīng)營和債務(wù)償還能力。
（二）困難職工比重大，職工生活困難。
調(diào)查的企業(yè)職工中，困難職工人數(shù)19122人（不含離退休困難職工人數(shù)），占在冊職工人數(shù)的27.2%。下崗職工31605人，占在冊職工總數(shù)的45%，其中困難職工16376人，占下崗職工人數(shù)的51.8%。造成職工生活困難的主要因素：一是職工收入水平低。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，49.4%的在崗職工工資收入水平低于2014年當(dāng)?shù)厣缙焦べY，17%的在崗職工工資收入水平低于2014年當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。職工問卷的數(shù)據(jù)顯示，近三年工資沒有增長或者漲幅甚微的占78%，54%的職工對自己的工資收入不滿意。二是部分企業(yè)長期拖欠職工工資。771家企業(yè)中，有186家企業(yè)不同程度地拖欠職工工資，占調(diào)查企業(yè)總數(shù)的24.1%，欠發(fā)職工工資總額達(dá)5.97億元，涉及職工19229人。三是下崗職工比重大，困難職工數(shù)量多。如前所述，下崗職工和困難職工人數(shù)占在冊職工人數(shù)的比重分別為45%和27.2%，大多數(shù)下崗職工不能享受等同國有企業(yè)下崗職工補貼政策，由企業(yè)自籌資金解決。如陽泉市輕工城鎮(zhèn)集體聯(lián)社所屬企業(yè)24家，在冊職工1792人，離退休職工3483人，離退休職工接近在冊職工人總數(shù)的2倍。950名下崗職工每月只能領(lǐng)到198元生活補貼，505名困難職工中就有115人是特困職工。四是下崗職工創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)難。調(diào)查顯示，下崗職工中，40歲以上職工占79.5%。下崗職工年齡普遍偏大，文化程度偏低，缺乏生存技能，下崗后長時間不能再就業(yè)或自我創(chuàng)業(yè)，基本生活得不到保障。一些企業(yè)的下崗職工因為長時間沒有工作，找到企業(yè)要求返回企業(yè)工作。
（三）企業(yè)欠繳職工社會保險費嚴(yán)重。
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在崗職工基本都參加了職工社會保險。下崗職工參加職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險的職工占下崗職工總數(shù)的比例分別為60.8%、50.1%、5.3%和8%，參保率比較低。2010年底國家人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)了《關(guān)于解決未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的意見》(人社部發(fā)〔2010〕107號)，有關(guān)省市也出臺了相應(yīng)的實施細(xì)則，雖然對解決城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休職工養(yǎng)老保險問題取到了很好的效果。但是，對下崗職工群體，沒有收入來源、不能享受等同國有企業(yè)下崗職工優(yōu)惠政策、個人繳費費率過高等原因，職工參保仍然是一個難解的題。從已參保職工情況看，雖然在崗職工基本上都參加了職工社會保險，但最突出的問題是企業(yè)欠繳職工社會保險費非常嚴(yán)重，我們抽樣調(diào)查的企業(yè)中，累計欠繳職工社會保險費6.3億元，而且欠繳時間長，數(shù)額大，涉及職工多。企業(yè)不能按時足額繳納職工基本養(yǎng)老保險費和醫(yī)療保險費，大量職工看病的醫(yī)療費不能報銷，已達(dá)到退休年齡的職工辦不了退休手續(xù)，不能領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。職工們擔(dān)憂：“工作了一輩子，別落個老無所養(yǎng)、病無所醫(yī)”。
為接續(xù)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險，部分困難企業(yè)采取由職工先行墊付養(yǎng)老和醫(yī)療保險費（企業(yè)部分）的辦法，職工到達(dá)退休年齡時，需要一次性補齊欠繳的養(yǎng)老保險才能辦理退休手續(xù)，補繳金額從2萬元到6萬元不等，這無形中又給職工增添了新的困難。如山西陽泉市輕工集體企業(yè)拖欠職工工資和職工代繳墊付保險費就達(dá)到5335萬元，涉及職工2064人。山西省太行鋸條廠長期欠繳職工社會保險費，截至今年9月，達(dá)到退休年齡的職工需要替企業(yè)先墊付6萬元的養(yǎng)老保險費才能辦理退休手續(xù)，且95%的職工靠借錢“買退休”。
（四）職工生產(chǎn)生活困難加劇了不穩(wěn)定因素
職工工資收入低，下崗職工再就業(yè)難，企業(yè)欠薪時間長，社會保險問題突出，職工生產(chǎn)生活困難加重，使職工個人和企業(yè)之間的矛盾日趨突出。諸多的困難和矛盾，導(dǎo)致困難職工上訪等群體事件時有發(fā)生，很多職工聯(lián)名上訪。一些企業(yè)困難職工還有聚眾停工的苗頭，對當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定和企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生了負(fù)面影響。如：山西省太行鋸條廠從2007年開始職工個人上訪和群訪事件不斷，特別是2007年和2014年分別由1600名職工、900多名職工聯(lián)名上書有關(guān)部門，要求解決職工的困難問題，但始終沒有得到徹底解決。山西省皮革公司和皮革試驗廠，從1995年起停產(chǎn)，2007年進(jìn)入省國有企業(yè)破產(chǎn)序列，但改制工作遲遲末能完成。改制受阻，發(fā)展看不到希望，許多職工群眾怨聲載道。
（五）企業(yè)改制困難，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重
抽樣調(diào)查的771家企業(yè)中，僅有253家企業(yè)實施了改制，沒有改制的企業(yè)518家，占調(diào)查企業(yè)的74.9%，城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革遇到很多困難和矛盾，而且企業(yè)改制過程中，存在比較嚴(yán)重的集體資產(chǎn)流失。一些集體企業(yè)在改制過程中沒有嚴(yán)格按照集體所有制職工代表大會的程序進(jìn)行，改制過程中廠長（法人）處置集體資產(chǎn)隨意性較大；企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)主體不明晰，以及集體資產(chǎn)出資人不到位，而被認(rèn)為是“無主資產(chǎn)”，被平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；有的地方政府部門不依法辦事，往往憑一句話或一紙公文，就把集體資產(chǎn)改變了性質(zhì)，而改制企業(yè)的干部職工卻得不到合理的安置;有的在改制中，借機低估或無償占有集體企業(yè)職工幾十年積累的資產(chǎn)。
三、問題的原因分析
城鎮(zhèn)集體企業(yè)在改革發(fā)展中出現(xiàn)的問題和矛盾，除自身經(jīng)營管理觀念陳舊，技術(shù)創(chuàng)新能力弱，生產(chǎn)設(shè)備老化，產(chǎn)品單一，歷史包袱沉重等因素外，傳統(tǒng)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏法律規(guī)范和政策支持，管理服務(wù)機制不健全等也成為制約城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革發(fā)展的重要因素。
（一）部分集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，導(dǎo)致企業(yè)改制困難，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。
城鎮(zhèn)集體企業(yè)由于創(chuàng)建的時期不同，經(jīng)濟(jì)成分千差萬別，資產(chǎn)形成的情況相當(dāng)復(fù)雜。一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊。由于歷史和體制上的原因，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的組織類型錯綜復(fù)雜，有的企業(yè)缺乏產(chǎn)權(quán)意識，設(shè)立初期沒有與創(chuàng)辦單位、投資單位、主管部門及出資職工明確投資、借貸或扶持關(guān)系，致使產(chǎn)權(quán)不清，資產(chǎn)歸屬界定困難，導(dǎo)致改制過程中集體資產(chǎn)權(quán)益得不到有效保護(hù)；二是臺賬不全。由于管理不規(guī)范，有的企業(yè)會計資料不健全，有的企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬多次變更而沒有完整的記載，使集體企業(yè)資產(chǎn)歸屬無據(jù)可查；三是集體企業(yè)出資人不到位。雖然在《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》中明確了集體所有制企業(yè)為“企業(yè)勞動群眾集體所有”，從理論上講，明確了相關(guān)出資主體，但勞動群眾集體僅僅是一個抽象的、動態(tài)的概念，是隨著時間的推移，人員和結(jié)構(gòu)上都會發(fā)生變動的虛擬化的主體。在產(chǎn)權(quán)不明晰，出資人主體不明確的背景下，有的地方政府主管部門、主辦單位“理所當(dāng)然”地成為集體資產(chǎn)處置的實際決策人，集體企業(yè)職工（代表）大會及其法定職責(zé)則成了“虛位擺設(shè)”。產(chǎn)權(quán)不明晰，出資人主體虛擬化，也使集體企業(yè)改制中資產(chǎn)的處置交易面臨尷尬的局面，企業(yè)改制進(jìn)退兩難。有的地區(qū)不合理干預(yù)企業(yè)改制，削弱職工代表大會職權(quán)，采用強行向企業(yè)職工出售企業(yè)資產(chǎn)作為入股的改制方法，拿不出錢的職工，就喪失擁有企業(yè)股權(quán)的機會，引起職工心理上的不平衡。一些地方政府隨意規(guī)定本地區(qū)集體企業(yè)資產(chǎn)為全民所有，或以“公有資產(chǎn)”為名，將集體資產(chǎn)化歸國有。部分企業(yè)在改制過程中資產(chǎn)被非法挪用，或以低價出售、強行吞并等，造成集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失。
（二）集體經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展缺乏法律規(guī)范和政策支持。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體企業(yè)條例》作為規(guī)范城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)唯一的一部法規(guī)，已頒布實施二十多年，對促進(jìn)城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展起到了很好的作用。但是，長期以來沒有進(jìn)行調(diào)整和修訂，一些條款已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前新的形勢和城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革發(fā)展的要求。例如，在集體資產(chǎn)出資人、股權(quán)安排、治理結(jié)構(gòu)、利益機制和對勞動者權(quán)益保障、經(jīng)營者激勵機制、企業(yè)組織形式、企業(yè)變更審批、企業(yè)資產(chǎn)的管理和監(jiān)督等方面都出現(xiàn)了新的問題，《條例》難以解釋；1998年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，為國有企業(yè)職工分流安置給予了政策規(guī)范和支持，使國有企業(yè)改革改制得以順利進(jìn)行。雖然《通知》明確提出了“城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況研究制定具體辦法?！钡珜嶋H上，大多數(shù)地區(qū)因多種原因，沒有能夠執(zhí)行國有企業(yè)改革政策。城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的改革不能得到同等的政策優(yōu)惠和支持，下崗分流職工的基本生活保障和再就業(yè)問題始終沒有得到徹底解決；而在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，又不能享受非公有制企業(yè)在貸款、稅收及許多方面的優(yōu)惠政策。城鎮(zhèn)集體企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)時期按照國家的統(tǒng)購統(tǒng)銷、勞動用工和工資分配等計劃組織生產(chǎn)、進(jìn)行勞資管理，而在計劃經(jīng)濟(jì)時期既得不到國有企業(yè)政策支持，享受不了民營企業(yè)優(yōu)惠待遇，這種“二國營”的身份，使集體企業(yè)改革發(fā)展進(jìn)退兩難、舉步維艱。
（三）集體經(jīng)濟(jì)的管理服務(wù)機構(gòu)不健全，職責(zé)不明確。
早期傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)隸屬關(guān)系比較明確，即隸屬各級手工業(yè)合作聯(lián)社。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著政府機構(gòu)體制改革的推進(jìn)，政府部門組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的功能逐漸弱化。城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)管理部門經(jīng)歷了多次撤銷、恢復(fù)的起伏，如輕工業(yè)各級城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，有的法人地位不明確；有的在機構(gòu)改革中被撤銷；有的成為“空殼”機構(gòu)；有的基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)功能難以體現(xiàn)；一些城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)社“政社合一”的傳統(tǒng)模式與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。集體經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)的弱化，制約了服務(wù)管理體制機制建設(shè)和指導(dǎo)、管理，造成許多集體企業(yè)改革改制中出現(xiàn)的問題和矛盾得不到及時的反映和有效解決。而且，集體企業(yè)主管部門種類繁多，如手工業(yè)合作聯(lián)社、集體企業(yè)聯(lián)社、中小企業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委等等。集體經(jīng)濟(jì)多頭管理，缺乏統(tǒng)一的政策法律規(guī)范，以至于出現(xiàn)了城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展政出多門，同一地域不同管理部門隸屬的集體企業(yè)改制時職工安置政策依據(jù)各不相同的狀況。
四、對策建議
黨的十八大提出：要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推行公有制多種實現(xiàn)形式。我國城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)是由合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的，作為公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有發(fā)揚勞動者主動精神，實現(xiàn)勞動者共同富裕的制度優(yōu)勢，在幫助弱勢群體組織起來，創(chuàng)造就業(yè)，擺脫貧困，保持社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。在新的歷史時期，挑戰(zhàn)與機遇并存，如何加快城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)深化改革，探索集體經(jīng)濟(jì)的多種有效實現(xiàn)形式，妥善解決好職工群眾的生產(chǎn)生活問題，關(guān)系到我國集體經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。為此提出如下建議。
（一）盡快健全和完善城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)體系。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體企業(yè)條例》已頒布20多年，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，《條例》的部分內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢下出現(xiàn)的新情況新問題，應(yīng)該盡快對相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修改和增補。特別是關(guān)于城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)治理制度、企業(yè)出資人及職工的全力保障等條款的修訂；進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制的相關(guān)法規(guī)，如對容易產(chǎn)生糾紛的資產(chǎn)評估、驗資、確立法人治理結(jié)構(gòu)、職工安置等作出規(guī)范要求；同時加快制定有關(guān)城鎮(zhèn)集體資產(chǎn)、企業(yè)職工持股、職工持股會等管理辦法和指導(dǎo)意見，解決集體企業(yè)資產(chǎn)流失問題，規(guī)范集體企業(yè)員工出資入股的法律關(guān)系、法律原則和法律程序。以適應(yīng)城鎮(zhèn)集體企業(yè)參與混合所有制改革的需要。
（二）加強集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，明晰集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)，為企業(yè)改革創(chuàng)造條件。
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，按照“誰出資，誰行使處置權(quán)、誰享有收益權(quán)”的原則，當(dāng)務(wù)之急是要改變集體資產(chǎn)長期處于產(chǎn)權(quán)主體虛擬、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、經(jīng)營職責(zé)不明等一系列亟待解決的“歷史頑癥”。政府應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)的宏觀管理部門，在政府有關(guān)部門內(nèi)設(shè)立城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)管理機構(gòu)，或賦予各級手工業(yè)（城鎮(zhèn)集體）聯(lián)社對集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理和監(jiān)督的職責(zé)，以保證集體資產(chǎn)的保值增值和職工隊伍的穩(wěn)定。按照現(xiàn)行法規(guī)理清集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，為集體企業(yè)向投資主體多元化的股份制改革方向發(fā)展創(chuàng)造前提條件。
（三）積極支持和指導(dǎo)城鎮(zhèn)集體企業(yè)加快改革步伐，加大技術(shù)創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
城鎮(zhèn)集體企業(yè)是我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中重要的經(jīng)濟(jì)組織，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，涉及眾多職工和社會弱勢群體?！稇椃ā访鞔_“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！闭畱?yīng)鼓勵和支持城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)一步加大對城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的研究力度，積極開展理論和政策研究，為城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展提供咨詢服務(wù)，逐步形成一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的集體經(jīng)濟(jì)互動指導(dǎo)服務(wù)體系；根據(jù)城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和特點，制定有針對性的政策規(guī)范，如制定深化城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)改革的指導(dǎo)意見，明確集體企業(yè)改革的方向、目標(biāo)和途徑；對改制企業(yè)在稅收、土地置換金使用、下崗分流人員安置補償?shù)确矫娼o予更多的優(yōu)惠，推動集體企業(yè)逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。幫助企業(yè)甩掉包袱、輕裝前進(jìn)，引導(dǎo)企業(yè)引進(jìn)人才、技術(shù)和設(shè)備，加強管理，不斷增強企業(yè)創(chuàng)新能力。
（四）在改革發(fā)展中切實維護(hù)職工合法權(quán)益，充分發(fā)揮工會組織作用。
集體企業(yè)改革要切實解決廣大職工就業(yè)和生活保障問題。企業(yè)改制、破產(chǎn)、關(guān)閉中，資產(chǎn)變現(xiàn)資金要優(yōu)先解決職工安置分流，優(yōu)先解決集體企業(yè)職工股金補償，優(yōu)先解決職工社會保險的接續(xù)，優(yōu)先償還企業(yè)所欠的職工債務(wù)。要加強中小企業(yè)工會組織建設(shè)，不斷完善工作機制，充分發(fā)揮工會組織作用，通過參與企業(yè)改革和關(guān)閉破產(chǎn)工作，參與改革方案的制定，行使職工代表大會職權(quán)，支持和促進(jìn)集體企業(yè)改革依照法律程序和政策平穩(wěn)有序推進(jìn)，做到民主程序到位，政策落實到位、職工權(quán)益保障到位,切實維護(hù)和保障職工就業(yè)、工資、社會保險等方面的合法權(quán)益。要做好困難職工的幫困解難工作，積極協(xié)助黨政做好職工隊伍的穩(wěn)定工作。
(聯(lián)合調(diào)查組成員:嚴(yán)紅 康培蓮 楊棟國)
